浅析基层政府依法行政过程中存在的困难及解决对策



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浅析基层政府依法行政过程中存在的困难及解决对策

【内容摘要】依法行政是依法治国的核心内容。基层政府作为依法行政的“第一道防线”,基层群众作为最大的执法客体,其行政人员和群众法律意识及文化素质的高低,直接关系到我国依法治国进程,本文就当前基层政府依法行政存在的困难及对策作了简单的分析。
关键词】依法行政   困难   对策
依法行政是依法治国的核心内容,也是实践“三个代表”重要思想的必然要求。依法行政是指各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,做到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。身为在基层工作十多年的行政人员,根据自己的工作实践和切身体会,认为当前基层政府依法行政存在诸多困难,仔细分析存在的困难具有历史的原因,也有现实的原因和人为的原因。
1、基层政府依法行政的现状
当前,由于基层群众普遍法律意识淡薄,文化素质偏低,部分基层群众对依法行政一窍不通,不懂法,不守法,也不学法,只遵循地方风俗习惯,无视法律的存在,导致执法行政工作开展困难。特别在工业发达地区,工农矛盾纠纷突出,个别不法群众,为了个人利益,挖尽心思敲诈企业,有“打一年辛苦工还不如敲诈一笔轻松钱”的说法,若不能满足他们的心愿,就煽动群众集体闹事,煽动群众集体上访。同时,一些基层执法人员对依法行政的理解不够透彻,实施不够习惯,多数行政手段仍停留在上世纪末。在实施行政管理的过程中,一些人没有搞清楚依法行政与维护群众利益的关系,把依法行政与依法治民等同起来,认为依法行政的客体就是人民群众。因此,在管理活动中,偏重于规范公民行为,而对行政机关及其工作人员的约束往往考虑不多。导致行政越权、行政侵权、滥用职权、违法执权等违法行为反复出现。在行政权力行使过程中,有的乱收费、乱摊派、乱罚款;有的公事私办、正事邪办,我行我素,为所欲为;有的为谋取私利,置法律于不顾。以上这些现状,已经严重阻碍着我国社会主义法治建设的进程。
2、基层政府依法行政存在的困难
2.1、广大基层群众和行政执法人员的法律意识淡薄,文化素质偏低。
从整体上来看,自改革开放以来,我国公民的民主法制意识明显提高,但在农村,在经济落后,文化贫乏的地区,不知法、不懂法、不守法,甚至以身试法的还大有人在。阻碍行政执法,甚至殴打执法人员等现象时有发生。2005年7月,某价值4万元的微型车被一辆货车撞坏挡风玻璃,微型车车主要索赔5万元,少一分就不行,双方未达成一致协议,造成大量车辆堵塞。交警到现场后,结合实际,处理6000元的赔偿费,微型车车主坚决不同意,交警根据相关法规要求强制撤离,以便车辆通行,在强制撤离的过程中,一交警被微型车车主迎腰一棒,造成下身瘫痪。当前的基层工作人员文化素质普遍偏低,大多数干部都是中专以下学历,虽然他们政治上过得硬,作风上务实,工作上有干劲,但在法律知识的学习方面较为欠缺,仅限于短期培训班。法律是系统成体系的博大精深的知识,仅仅依靠突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。其次基层工作员普遍存在思想保守,观念陈旧,法律意识淡薄等问题,对依法行政的理解不透,没有形成依法行政的习惯。如2003年7月,某执法人员对一妇女违法强制执行罚款,遭拒绝后,实施暴力手段,导致妇女昏厥,经医院鉴定为反应性精神病。由于缺乏法律知识和法制意识,这就造成了执法主体“依法”行政的先天残缺。一些执法人员遇事不分青红皂白,唯我独尊,我行我素,盲目行政。综上述,充分反映了基层行政执法人员和广大群众的法律意识淡薄和个人素质欠缺,这种双方法制意识缺憾或者说双方行为不对称,一定程度上阻碍了依法行政。
2、2、风俗习惯和现行法律存在现实碰撞。
基层农村,尤其是落后地方的农村,存在很多的风俗习惯,而有些风俗习惯,恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如,在当前的农村,在遗产继承问题上,往往存在这样一种沿袭的习惯:夫妻一方去世,去世一方的财产往往是由其配偶“继承”,其子无权继承,而其女的情况更糟,即使是父母均亡,女儿也无继承权。这样,当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时,基层政府在调解中,往往要尊重当地风俗,结果是违背法律;而要依法办事,又往往在农村遇到重重障碍,结果无法“依法办事”。否则,面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是,客观上造成基层政府依法行政的困难。
2、3、基层政府的权利困惑。
基层政府曾经在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展,机构设置、职能变更和政府行为立法的相对滞后,基层政府的权威在农村受到严峻的挑战。甚至政府逐步演化成一个权力空壳化,责任无限化的政府,被人戏称为“芝麻大的官,巴掌大的权利,天大的责任”。“计划生育一票否决,安全生产一票否决,社会治安一票否决,禁毒工作一票否决”。过多的一票否决让基层政府肩负了太多的责任,背上了过重的压力。但机构设置与职能变更的“垂直运动”逐步削弱基层政府的权利。一些部门,特别是具有收费和处罚职能的部门,纷纷从基层政府独立出去。原先属于县级管理的义务性权利又纷纷下放到基层政府。如民政救济,计划生育、武装动员等。其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理,其资金、人员、项目和相关权限实际上收回县主管部门管理,基层政府存留的只是义务性职能。基层政府权责的过度失衡,导致依法行政的空间狭窄,顾虑较多,束手束脚。
2、4、行政成本过高,依法行政缺乏经费保障。
随着国地税的改革和乡财县管的实施,基层政府财政日益空虚。税费改革以前,基层政府可以通过制定一些收费项目来保工资、保运转、保建设、保稳定。税改后,基层政府预算内收入大幅度缩减,预算外收入几近枯竭。原本地税提取45%,国税提取15%的本级财政收入,也收回县级财政统一管理分配,更是让财力大减。但行政成本却居高不下,行政效率则节节下降。一些基层政府只见天天下文,天天开会,就是不见落实。离县城较远的基层政府,去县城开一次会,来回得三天,吃、住、用要花去太多的成本。本已空壳的财政,加上高行政成本、低效率行政工作,导致依法行政失去了经费保障。
2.5、部分规范性文件不规范。
规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律、执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外具有普通约束力的决定、命令及行政措施等。通过制定规范性文件,可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用,有利于完善各级政府的行政法制工作,及时解决行政管理过程中出现的新问题,对依法行政起到了积极的推动作用。但是在基层政府制定规范性文件中,存在很多问题。有的由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄,不按规定制定文件,仅凭上级文件或者是领导讲话便制定规范性文件;有的规范性文件内容空洞,缺乏可操作性,虽然设定了禁止条款,却于法无据,造成了禁而不止,禁而无效的尴尬局面,降低了规范性文件的权威;有的严重不负责任,将外地经验和文件原封不动照抄照搬,没有结合当地实际,缺乏本地特色,致使规范性文件在本地难以施行;有的文字表达不规范、不准确、不精练,甚至出现法律常识性错误,致使规范性文件出现歧义,严重影响规范性文件的正确执行;有的行政机关为了获取更多的利益,在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项,与上行法律相抵触,严重损害了人民群众的合法权益。由于规范性文件的不规范,导致依法行政处处受阻碍。
2、6、行政执法监督力度不强。
行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府,各级人民政府对其所属工作部门,上级人民政府对下级人民政府所属部门,以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督是规范行政执法的有效途径,是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查,下达行政执法监督检查通知书、法制建议书等方式。虽然方式方法很多,但取得的效果却不明显:一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小。有的地方一年仅开展1至2次执法监督检查。有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动,而且将主要精力放在城管、公安、建设等大的执法单位,且局限于县级以上政府,未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局,造成依法行政发展不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏,忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节,偏重于事后监督,导致违法行为得不到有效预防和控制。三是执法监督缺陷。由于受各种原因的限制,对于违法行政行为,往往是就事论事,对事处理的多,对人处理的少,虽然违法行为得到纠正,而违法执法者却很少受相应的惩罚,不能从根本上解决问题。
2.7、普法工作力度不够,流于形式。
我国从1985年以来,开展了声势浩大的法制宣传教育工作,但在基层普法取得的效果欠佳。首先,有些部门、单位对普法工作仅停留在“购一本法律书、听一堂法律课、参加一次法律考试”上,没有把普法工作摆上议事日程。有的人干脆不参加考试,复印一份上交,纯属应付了事,走过场。其次,对农村的普法重视不够,缺乏力度,覆盖面狭窄。虽然通过法制宣传,广大群众的法律意识得到一定增强,但在青少年的法制教育方面存在许多问题,有些中、小学一年就一两次法制教育课,学生能懂法吗?同时在农民宅基地、土地纠纷,民事赔偿、劳动合同签定等方面宣传较少。如某煤矿需征用一片土地搭建工人住房,根据市、县土地征用相关文件,每亩28700元,丈量后,土地户主不领款,阻止煤矿施工,说他的地比每亩28700元的多产粮食,非要20万元一亩,由此引发工农矛盾纠纷,政府出面协调,反告政府欺压人民,维护企业,导致依法行政受阻。
3、解决基层政府依法行政困难的对策
3.1、加强法制宣传教育,提高全民法律意识。
基层政府依法行政不仅要求有一支健康高素质的执法队伍,同时也要求不断提高广大群众的法律意识。基层执法队伍身处执法第一线,执法客体大多数是广大基层群众,执法队伍和广大基层群众是否具备相应的法律意识,直接关系到基层依法行政水平和全国依法治国方略的实施。为此,要不断加强执法人员和广大群众的法制教育,特别是对基层群众的教育。认真贯彻落实国家的普法规划,深入学习宣传宪法以及经济社会发展、与群众生活密切相关、整顿和规范市场经济秩序和维护社会稳定、促进社会主义公平正义的相关法律法规。创新方式、丰富内容、健全体系、大力推进法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的活动,重点加强对领导干部、执法人员、青少年、企业经营管理人员和农民的法制宣传教育,做好外出和外来务工人员的法制宣传教育工作。通过宣传教育,不断提高全民的法律意识和法律素质,增强执法人员的社会主义法治观念,提高依法行政能力。
3.2、坚持“以法为纲”,严格做到有法可依、有法必依、违法必究。
坚持“以法为纲”,充分理解依法行政中的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章,而不是地方风俗习惯和陈规陋习。为此,要求严厉依法打击地方风俗违背法律法规的行为,严格依法办事,不扩大、不缩小、不扭曲法的本质,确保现有的法律必须得到有效的遵守;要求执法必须平等,不畏权、不畏情、严格执行“法律面前人人平等”。
3.3、建立权责统一的运转机制,强化基层政府权利。
在现行的体制下,基层政府承担了大量社会管理事务和公共服务职能,要维护地区社会秩序和社会稳定、保护和治理生态环境、承担公共设施建设,发展地区社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业。责任大可以大到维护法律的尊严、维护公民的权利,在具体事务方面“对上要负责办理上级交办的任务,对下要负责办理群众要求办理的事情”。而权利方面,基层政府除了上级授予的业务职权外,几乎没有什么权利,而责任无限。要切实解决这一问题,应尽快建立权责统一的基层政府运转机制,使之权责统一或基本持衡,改变无限责任,有限权利,赋予基层政府必要的行政权利,消减无限责任,建立权责统一、事权划分清晰、运转有效的基层政府管理体系,强化基层政府权利。
3.4、降低行政成本,提高行政效率。
随着基层政府财力的减化,行政成本的攀升,行政工作的开展和社会公共事业建设逐渐失去了经费保障。如何撑起这片蓝天,首先应该从内部着手,减少行政开支,降低行政成本。这要求尽量削减会议次数,提高行政效率,用节省的成本致力于各项工作的运行。一些基层政府,一年四季总提个词“开会”。上级开会,本级开会,今天在这开会,明天到那开会,基本每月不少于10次会议,一开就是一天,开会占了相当部分时间,支出到不少,但落实没到位。其次,实行乡财县管后,基层财政基本上失去了物质保障和现实意义。为此,县级财政要切实保障基层政府依法行政经费,保证基层政府正常运转。
3.5、切实加强规范性文件制定工作
规范性文件的不规范,带来的后果是相当严重的,危害是极大的,不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象,甚至会激化社会矛盾,危害社会稳定。因此,在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手:一是树立现代意识,更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻“三个代表”的根本要求,坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线,不断提高理性层次。二是从实际出发,科学安排规范性文件制定计划。规范性文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应,自觉服从并服务于党和国家的工作大局,解决群众关心的热点、难点问题。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的质量,善于透过现象把握事物的本质和发展趋势,发现和寻找事物的客观的、一般的规律,要立足现实,着眼未来,体现改革精神,对现实中合理合法的和代表发展趋势的成功经验和做法,要及时予以肯定;对那些不合理合法的、束缚生产力发展和社会发展的障碍要彻底改革,力求在体制、机制、制度上不断有所创新。四是严格履行法定程序。制定规范性文件必须严格遵循《立法法》的规定,逐步建立和落实规范性文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开发布制度等,通过召开会议、座谈会等形式,广泛听取各方意见,采纳合理的意见和建议,对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调,使制定工作步入制度化、程序化、规范化、科学化的轨道,确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定,抓紧建立健全上级政府对下级政府、政府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。
3.6、进一步加大行政执法监督力度
一是开展经常性行政执法监督,扩展监督范围,加强事前监督和事中监督,防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调,明确执法权限和责任,化解执法矛盾,杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。三是将行政执法监督的对“事”权,扩大到既对“事”又对“人”,将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”,以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进行政执法体制改革。根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化,将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法单位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度,把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作,健全相关制度,依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法;建立行政执法投诉制度,受理人民群众对违法行政行为的投诉,严肃查处违法行政问题,加强对行政机关具体行政执法行为的监督;健全行政执法过错责任追究制度,明确追究的范围和具体程序,通过严格的责任追究,推进行政执法责任制的落实。积极稳妥地开展相对集中的行政处罚权工作,解决好多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民以及行政执法机构膨胀等问题,提高执法效率和服务水平。
3.7、加大普法工作力度,普法工作从娃娃抓起。
首先整治不良之风,对普法工作流于形式的部门单位进行严厉批评教育,把普法成绩纳入年度考核,确保普法工作落到实处。其次,普法教育要从娃娃抓起,从小就培养其爱国意识、守法意识和权利义务意识。根据成长的不同阶段,结合其生理、心理特点和接受能力,有针对性的开展法制教育。同时建立和完善学校、社会、家庭相结合的法制教育网络,充分利用各种教育阵地,增强对他们的法制教育。第三,.加大对农民的普法教育,培养和增强农民参与村民自治活动和其他社会管理的能力。努力加强农民依法维权、依法信访的宣传教育,引导农民依法合理地表达自己的利益诉求,使其了解和掌握解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的法律途径,依法解决各类矛盾和纠纷。
结  束 语:
依法行政作为依法治国的重要组成部分,基层政府作为依法行政的“第一道防线”,其成效如何,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。虽然依法行政困难的解决不是朝夕之间的事,而是一个长期的过程。但是,我们必须要正确的面对问题、剖析问题,循序渐进的逐一解决问题。我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快,依法治国的大目标就一定能够实现。
【参考书目】:
1、《中国依法行政的理论与实践》,中国检察出版社2002版。
2、罗豪才、湛中乐:《行政法学》,北京大学出版社1996年版。
3、张正钊、李元起:《行政法与行政诉讼法学》,中国人民大学出版社1999年版。
4、张步洪:《中国行政法学前沿问题报告》,中国法制出版社1999年版。
5、李贵显、陈福信、张德信:《公共行政概论》,北京新魏出版社2002年版。
6、付思明:《中国依法行政理论与实践》,中国检察出版社2002年版。
7、《社会主义法制理论读本》,人民出版社2001年版。



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